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李锋:海南自由贸易港全岛封关后发展展望

时间:2023-12-15     【原创】

近期,南京大学自贸区综合研究院研究员李锋受邀参加2023年上海市世界经济学会对外开放战略专业委员会举办的“开放型经济新形势、新趋势和理论创新”专题研讨会,并作以“海南自由贸易港全岛封关后发展展望”为题的发言。主要内容如下:


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当前,海南自贸港正处于加快推进的关键时期,2025年全岛封关后将成为一个真正的自由贸易港。要实现国家赋予海南的宏伟战略目标,关键是要“围绕一个核心,打破两大矛盾、实现三大转变”:


自2018年习总书记发表“4.13”讲话至今,已有5年多时间。海南自贸港建设是一个复杂过程,必须做好长期奋斗的准备。经过2025、2035、本世纪中叶三个节点,最终要全面建成具有较强国际影响力的高水平自贸港。


但是,今后几年是海南自贸港最关键的时间窗口。这是因为,当前海南自贸港最大的优势就是举国体制支持和高度自由的制度优势,即通过高含金量政策的密集推出,一方面降低企业的综合性成本,另一方面扩大外部市场空间。而实践是检验制度优劣的根本标准,未来几年将是国内外观察海南自贸港成效、逐步形成市场预期的关键时期。如何尽快把自贸港制度优势转化为看得见的产业优势,从制度层面的自贸港转变为现实中繁荣和充满活力的自贸港,是海南自贸港亟需实现的“关键一跃”。


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二、在实现宏伟目标进程中海南需要打破“两大矛盾”


与上世纪70-80年代香港、新加坡崛起时外部环境有利不同,今天的海南面临着中美战略竞争、新冠疫情、全球价值链收缩三重挑战,未来一个时期外部环境日益严峻复杂,不确定性和风险上升。但外部因素是海南无法改变的,从海南自身看,关键是要打破两大矛盾的制约:


1、打破自贸港面向海外“飞地”特点与海南经贸流量高度依赖内地的矛盾


从国际上看,传统自贸港的核心功能是作为面向海外的“飞地”,通过“境内关外”的制度设计,最大限度减少贸易保护主义对进出口和产业发展的冲击。从这个角度出发,自贸港主要定位是面向海外市场,采取“两头在外”发展模式,以高水平开放融入国际大循环。但是,海南自贸港的情况存在很大差异,目前绝大部分商品和要素流量来自于中国内地,呈现与国内市场深度联系的特征,外贸依存度仅有29%(上海、深圳分别为94%、113%)。2025年全岛封关后,海南与内地的货物流动均通过二线口岸进出,货物从海南进入内地视为进口,从内地进入海南按国内流通管理,但退还已缴的增值税、消费税。如何在发挥“境内关外”优势、参与国际大循环的同时,避免封关带来的与内地的交易成本上升,夯实国内市场基础,需要在制度层面予以考虑。


2、打破海南大力发展知识密集型产业与自身创新要素相对稀缺的矛盾


当前海南自贸港的产业定位十分清晰,就是聚焦旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业四大主导产业,发展壮大南繁、深海、航天三个未来产业,加快构建现代产业体系。很显然,海南自贸港今后产业发展中,依赖先进技术和人才的知识密集型产业占了很大比重。但是,根据国际贸易的要素禀赋理论,一个区域的比较优势取决于相对要素丰裕度。海南发展知识密集型产业的关键取决于能否汲取足够的技术和人才要素,而这方面恰好是海南目前的短板。如何发挥新型举国体制的优势,吸引国内外高端技术和人才要素向海南流动,解决海南在这方面的要素短缺问题,为知识密集型产业发展提供强大支撑,是海南未来发展的关键所在。


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三、打破上述矛盾的关键在于实现“三大转变”


1、从举国体制牵引型发展向更大程度释放市场主体活力的内生型发展转变


目前海南自贸港发展更多是依靠举国体制和政府的强有力介入,中央层面和海南政府是制度供给的主体。而从有为政府和有效市场的关系看,海南自贸港未来成功的关键,在于能否通过举国体制支持将“政府流量”转化为“市场流量”,引导千千万万敢于创新和冒险的企业成为海南发展的主力军。


面对严峻复杂的外部环境和海南创新要素稀缺的难题,政府的作用更多是打破制度壁垒、降低交易成本,唯有企业家才能出于对财富的渴望大胆开拓,实现生产函数的创造性改变,打破资源配置的魔咒。例如,深圳的崛起不仅仅是依靠经济特区制度优势,更是因为在市场竞争中崛起了华为、大疆、腾讯等一大批全球优秀企业。海南未来也是如此,尤其是海南要大力发展的数字产业等前沿产业,具有快速迭代、不断试错的特点,唯有通过企业的冒险尝试,方能冲出一条血路。只有充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,努力将自贸港政策优势转化为企业家的真金白银,海南方能实现凤凰涅槃、浴火重生。


2、从传统离岛型自贸港模式向依托超大国内市场的腹地型自贸港模式转变


自贸港大体有两种模式:一是高度自由、以国际中转为特色的离岛型自贸港;二是以大国为依托的腹地型自贸港。相比国际上的自贸港,紧靠中国内地超大市场腹地是海南自贸港的最大优势,未来必须充分发挥这一优势,立足新发展格局,从“两头在外”的自贸港模式转向“一头在外、一头在内”的自贸港模式,打造联结中国内地与全球市场的战略通道和枢纽平台。


实现这一转变,关键是要形成有效联结全球和国内市场的独特制度设计和商业模式,不仅仅是发展离岛免税购物,更重要的是从产业链层面强化海南自贸港和内地在上下游环节的分工联系,从高端制造、新型贸易、数字服务等各个产业和细分环节入手,形成岛内岛外一体化联动的产业链条。


3、从口岸层面的全岛封关向实现资金、数据、人才等要素跨境自由流动等转变


当前,海南正在抓紧推进全岛封关准备工作。但是,自贸港建设是一个复杂的系统工程,涉及货物、资金、数据、人员等诸多要素自由流动,而全岛封关只是“必要非充分条件”。从海南自身看,受制造业基础薄弱、生态环保严格等制约,货物贸易发展空间有限,最大优势和潜力在于服务贸易和数字贸易。而口岸封关主要涉及货物贸易,对大部分服务贸易及数字贸易影响有限。海南要成为具有较强国际竞争力的自贸港,必须在推进全岛封关的同时,争取在资金、数据、人才等要素跨境自由流动上取得显著突破。


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下一步,海南自贸港要切实弥补金融开放不足的短板,依托多功能自由贸易账户建立资金“电子围网”,在此基础上促进海南与境外资金自由流动;下决心推进数据跨境流动取得有力突破,建立体现自贸港特点、和全国其他地区有所区别的数据出境管理体系,提升数据跨境流动便利度;实行更加便利的国际人才管理服务制度,增强海南对全球人才的吸引力。



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