《中国（江苏）自由贸易试验区制度创新蓝皮书2022》 �
《制度创新蓝皮书2022》由江苏人民出版社正式发行
自贸大讲堂第一期
新亚欧陆海联运通道自由贸易试验区联盟成立大会
中国（江苏）自由贸易试验区南京片区研讨会
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中国自由贸易试验区建设十周年：自贸试验区与区域经济发展时间：2023-07-27
内容提要: 自贸试验区建设已走过十年历程，在国际政治经济形势变化与国内国际双循环背景下进入高水平提升和高质量发展新阶段。上海作为自贸试验区先行者，是十年创新经验的最大贡献者，双循环格局下仍在提升实体经济国际竞争力、推进人民币国际化等方面探索上海经验。新形势下自贸试验区提升战略具有深刻的国际国内背景，需要采取有效措施破解自贸试验区提升过程中创新成果获得感不强、缺乏有效激励机制以及系统集成性创新认识偏差所带来的难题。自贸试验区制度创新目标与双循环战略建设需求高度契合，其高层次制度创新、对标高标准经贸规则和提高示范引领及辐射能级等措施能够有力促进双循环新发展格局的建设。作为国际经贸规则试验田，自贸试验区需要与时俱进研究全球高标准经贸规则演变和谋划未来经贸规则走向，调整地方法规和行政规定以对标RCEP“规定动作”，推动更深层次的制度创新以对接CPTPP和DEPA等“自选动作”，探索高标准跨境数据流动规则。自贸试验区是服务国家重大战略、促进区域经济协调发展的重要载体，需要在完善自贸试验区布局、高质量对接“一带一路”、推进与城市群一体化开放、构建高水平制度型开放体系、建立区域开放合作机制五个方面协同发力。自贸试验区制度创新需要广大的辐射和推广空间，需要根据自身优势和资源禀赋选择差异化联动模式，以更好服务于为国家试制度、为地方谋发展的使命。 关键词: 自由贸易试验区 上海经验 提升战略 双循环 高标准经贸规则 区域协调发展 联动发展
自贸试验区与区域经济发展：协同开放与协调发展 韩剑 南京大学商学院教授、博士生导师， 中国（江苏）自由贸易试验区研究院院长 1978年十一届三中全会确立以经济建设为中心，实行改革开放，开启了中国对外开放的大门。此后的二十多年时间里，我国选择了渐进式开放策略，从经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区到内地对外开放，自东向西、由点及面，构成了多层次、有重点、点面结合的全方位对外开放格局。渐进式开放给予特定区域更多的招商引资、产业发展和贸易便利等优惠政策，在对接国际市场、促进国内市场化改革、推动外向型经济发展方面发挥着重要作用。但从区域经济发展的角度来看，客观导致了我国区域开放程度不平衡、开放不充分以及竞争不公平等问题，成为我国推动形成全面开放新格局的一大瓶颈。 自贸试验区是中国改革开放的试验田，在构筑高水平对外开放新高地中具有示范性作用，也是促进区域协调发展的重要载体。自贸试验区自成立就有“制度创新高地,而非政策洼地”的定位，要求以更多可复制可推广的制度创新成果，形成改革红利共享、开放成果外溢。从要素流动型开放转向制度型开放，自贸试验区必然走上从政策优惠转向体制规范的轨道，通过构建与高标准全球经贸规则相衔接的国内规则和制度体系，降低区域制度性交易成本，推动区域一体化协调发展。 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据国际形势新变化和国内开放发展新需要，从统筹国内国际两个大局战略高度，对优化区域开放布局作出了一系列重要部署和安排。2015年9月正式发布的《中共中央国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》，重点提到要“建设自由贸易园区，立足东中西协调、陆海统筹，扩大对港澳台开放合作，推动形成全方位的区域开放新格局，以区域开放的提质增效带动经济的协调发展”。2020年9月，习近平总书记在召开中央全面深化改革委员会第十五次会议提出，“要把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略、建设自由贸易试验区等衔接起来，在有条件的区域率先探索形成新发展格局，打造改革开放新高地”。国家“十四五”规划纲要提出“完善自由贸易试验区布局”，党的二十大报告提出“优化区域开放布局”。立足于当前以高水平开放推进中国式现代化的时代背景，如何以完善自贸试验区布局优化区域开放布局，进而促进我国区域经济协同开放和协调发展，提升服务新发展格局的合力，成为未来我国自贸试验区发展需要探索和解决的重大命题。 一、十年回顾：从不平衡开放走向全面开放 2013年，我国在上海设立了第一个自贸试验区，成为国内探索推动高水平对外开放的重要先行区域，十年来经过六次扩容，21个自贸试验区及海南自贸港组成改革开放“雁阵”模式，形成了覆盖东西南北中的试点格局。但仍有10个省（自治区）尚待设立，包括内蒙古、吉林、新疆、西藏、青海、甘肃、宁夏、山西、贵州、江西，且主要集中在中西部。虽然从数量上看，东中西部开放不平衡的问题仍然存在，但基于各地自贸试验区因地制宜的差异化探索，强化服务国家重大战略能力，逐步形成各具特色、合理分工、相互支撑、有机耦合的区域开放体系。 （一）协同打造内陆开放新高地 我国前两批自贸试验区主要集中在东部沿海地区，在第三批挂牌的七个自贸试验区中，有五个分布在中西部，此后，河北、湖南、安徽等内陆省份也陆续获批自贸试验区。内陆地区开放发展主要面临交通运输、时间、空间成本较高,区域综合配套能力较弱、创新能力不足等约束，而内陆自贸试验区通过创新国际贸易投资便利化规则，提升要素流动与资源配置功能，成为内陆地区开放的重要窗口和通道。例如，陕西自贸试验区以中欧班列长安号为抓手，通过推出全程统一运单、宽轨直达班列等系统性、集成性创新举措，打造效率高、成本低、服务优的国际贸易通道。河南自贸试验区以交通物流为战略特色，先后打造出以中欧班列支撑的“陆上丝绸之路”、以跨境电商支撑的“网上丝绸之路”，以郑州—卢森堡货运航线支撑的“空中丝绸之路”和以铁海联运支撑的“海上丝绸之路”，筑起中部省份对外开放新枢纽。重庆自贸试验区从打造长江上游物流贸易枢纽港、西部国际航空综合枢纽、多式联运监管和信息交换中心等方面建设国际多式联运综合物流枢纽，积极探索陆上贸易规则，以大通道大枢纽大平台筑起内陆开放高地新优势。在产业发展方面，安徽和湖北自贸试验区通过大力发展先进制造业和战略性新兴产业，打造具有国际竞争力的现代产业体系，集聚创新资源要素，实现内陆腹地向产业创新高地的跨越发展。 （二）深度融入共建“一带一路”大格局 “一带一路”倡议和自贸试验区是新时期我国对外开放的两大最重要战略，两者具有融合对接的必要性和可行性。自贸试验区在贸易、投资、金融、科技、政府管理等方面对标国际经贸规则，推动重点领域改革先行先试与“一带一路”互联互通。“一带一路”倡议则通过国家层面互联互通实现国际合作，为自贸试验区提供更广阔空间。在我国21个自贸试验区中，有8个都突出服务“一带一路”的战略定位。位于东部沿海地区的上海自贸试验区，定位是服务国家“一带一路”建设、推动市场主体走出去的桥头堡，广东自贸试验区是21世纪海上丝绸之路重要枢纽，福建自贸试验区是21世纪海上丝绸之路核心区；而在中西部地区，河南自贸试验区的定位是“一带一路”建设的现代综合交通枢纽，陕西自贸试验区是“一带一路”经济合作和人文交流重要支点，重庆自贸试验区是“一带一路”和长江经济带互联互通重要枢纽，广西自贸试验区是21世纪海上丝绸之路和丝绸之路经济带有机衔接的重要门户，云南自贸试验区是“一带一路”和长江经济带互联互通的重要通道。除此之外，其他自贸试验区作为“一带一路”在国内的重要支撑点，发挥自身区位、港口、产业等独特优势，积极主动参与“一带一路”建设。十年来，依托自贸试验区与“一带一路”的融合发展，我国区域开放布局得以优化，初步形成陆海内外联动,东西双向互济的开放格局。 （三）大力推动城市群协同改革与开放合作 当前，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，城市群是当今中国经济发展的重要推动力，同时也是国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元。高能级平台决定的要素配置能力是未来全球城市群竞争的核心关键，它能够集聚全球高端资源要素，更好利用国际国内两个市场、两种资源。鉴于我国自贸试验区空间布局与国内城市群布局具有高度一致性，发挥自贸试验区在产业引领、要素集聚和制度创新等方面的引擎效应，对于打造具有国际竞争力的世界级城市群意义重大。广东自贸试验区以深化粤港澳合作为重点，不断深化拓展在科技创新、跨境金融、法律服务、专业服务等领域的合作空间，为粤港澳大湾区的构建和经济协调发展提供了重要支撑。长三角自贸联动被写入国家“十四五”规划纲要，要求强化上海自贸试验区临港新片区开放型经济集聚功能，深化沪苏浙皖自贸试验区联动发展。京津冀三地自贸试验区在制度创新、产业对接、金融创新、政务服务、投资合作、数据互联互通、国际商贸物流等多个领域加强合作，推动京津冀地区更高质量一体化发展。川渝自贸试验区协同开放示范区是中央直接部署的首个跨省域自贸共建平台，两地共同推进贸易投资、物流枢纽、产业发展、开放平台、营商环境五大领域协同改革开放。我国自贸试验区特有的经济功能区和制度试验区双重职能，使其成为城市群扩大一体化高水平开放的有力牵引。 （四）主动探索省内全域自贸联动创新发展 自贸试验区通过功能延伸和与更多开放平台实现联动发展，开展互补和对比试验，进一步激发区域外高质量发展的内生动力，打造全面开放新格局。2019年政府工作报告强调，支持国家级经开区、高新区、新区开展自贸试验区相关改革试点，增强辐射带动作用，打造改革开放新高地。各地自贸试验区在省内也主动探索建设自贸联动创新区、构建全域自贸新格局。例如，2019年浙江省政府批复同意设立杭州、宁波、温州、嘉兴、金华、台州等六个中国(浙江)自由贸易试验区联动创新区，其中杭州、宁波、金华在2020年浙江自贸试验区扩区中获批新片区。江苏自贸试验区积极探索联动发展、合作共建的发展路径，支持自贸试验区与涵盖苏南自主创新示范区在内的57个重点开放平台优势叠加、联动发展，初步形成“自贸试验区+重点开放平台”的雁阵联动发展模式。 （五）积极搭建跨区域自贸合作“朋友圈” 为实现优势互补，主动服务和融入国家战略，我国自贸试验区还积极探索跨省跨区域自贸联动，推动区域协调发展“一盘棋”建设。例如，由山东自贸试验区发起的黄河流域自贸试验区联盟旨在利用自贸试验区制度创新优势，赋能黄河流域高质量发展。由九个新亚欧陆海联运通道沿线自贸片区及两个重点口岸联合发起的新亚欧陆海联运通道自由贸易试验区联盟，共同推进通关便利化改革、健全信息共享共用机制、重点产业协同发展，努力将新亚欧陆海联运通道建设成为开放新轴线。此外，海南自贸港正在谋划与粤港澳实施跨区域联动与制度产业的协同创新。 总体来看，过去十年我国自贸试验区在推动对外开放从梯度开放向均衡开放，从局部开放向全面开放转变过程中发挥了重要作用。然而，对标习近平总书记重要讲话精神和党中央部署要求，仍然存在着以下问题。一是我国自贸试验区发展“东强西弱、海强边弱”的现状仍然客观存在，同一自贸试验区内不同片区发展不平衡问题更加突出。二是产业结构同质化问题依然存在，内陆自贸试验区在产业、人才、综合物流成本等方面相比沿海地区仍有劣势，导致产业转移等区域开放合作面临诸多困难。三是自贸联动机制政府主导型强，市场化程度弱，目前大多都是签订战略合作协议、举办论坛和协调会之类，未能上升到制度层面。四是跨区域、跨流域需要的协调合作机制亟待完善，地区间的恶性竞争造成资源浪费与错配，政策协同性不够。五是区域协调统筹推动力度有限，改革赋权授权不足，迫切需要从国家层面加强顶层谋划和积极支持。 二、新发展格局下自贸试验区促进区域经济发展的目标 当前我国经济已经深度融入世界经济，内外循环本身相互依存、相互促进。优化新发展格局下的区域开放布局，一方面要促进国内循环和国际循环更好联通，另一方面要推动区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等深度融合，增强国内大循环对国际大循环的牵引力。自贸试验区是衔接国际国内双循环的重要节点，在构建双循环新发展格局的大背景下，需要发挥制度创新的核心优势，将高水平对外开放和区域协调发展更加紧密结合，兼顾国内国际两个市场，打通两个循环的堵点。 （一）延伸拓展国内价值链，增强国内大循环的内生动力和可靠性 近年来，全球价值链重构呈现收缩态势，本土化、区域化、多元化特征明显，经济“逆全球化”趋势愈演愈烈。美国动用行政手段强推科技产业“脱钩断链”、胁迫制造业产业回流和“友岸外包”，导致我国产业链供应链安全风险增加。为应对全球价值链重构的挑战，服务业开放水平较高的自贸试验区应抢抓服务业扩大开放机遇，进一步向全球价值链尤其是数字全球价值链中高端攀升，积极延伸拓展国内制造业价值链并成为链主，形成不同地区之间的分工与协作，有序推进传统加工制造业向中西部转移，以国内价值链和全球价值链有效衔接与双重嵌入的模式参与全球竞争，增强国内大循环的内生动力和可靠性，获得对外开放的安全主动权。 （二）深化要素流动型开放，助推国内统一大市场建设 高水平对外开放与全国统一大市场是新发展格局的一体两面。实现“以国内大循环为主体”的目标，必然要求加快建设全国统一大市场，进而畅通国内大循环；而实现“国内国际双循环相互促进”的目标，则蕴含着实现高水平对外开放，以对标国际高标准经贸规则，促进要素跨境自由有序安全便捷流动，实现高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场目标。自贸试验区以制度创新深化商品、服务、资金、人才、数据等要素流动型开放，通过要素的有序流动形成区域之间合作、分工与竞争,实现生产要素在区域整体上的基本最优配置，是促进区域协调发展和建设国内统一大市场的关键。 （三）建设双循环枢纽节点，打造全球资源要素引力场 推动区域协调发展，需依托重大战略打造新增长极。党的二十大报告提出“实施自由贸易试验区提升战略”，自贸试验区成为我国区域协调发展的新增长极。尤其是在新发展格局下，新增长极就是要做好沟通国内国际“双循环”的战略枢纽和节点功能，成为全球资源要素的引力场。自贸试验区应发挥制度创新和开放功能，强化要素资源整合创新和配置能力，打造双循环的生产节点、流通节点、消费节点、创新节点，构建国内国际双循环的要素链接、产能链接、市场链接、数据链接，通过深化改革在国内大循环中引领带动国内产业升级，通过扩大开放在国际循环中增强国际资源配置能力。 （四）扩大制度型开放，塑造国际合作竞争新优势 与商品和要素流动型开放相比，制度型开放的本质特征是一种由“边境开放”逐步向“境内开放”的拓展，从贸易壁垒、市场准入等向国内规则、规制、法律等体系的延伸，具有全面、系统、稳定特征。制度型开放是一种中性的开放，更加注重竞争中性和规则的公平，同时也是一种平衡的开放，不是依靠区域性的政策洼地逐底竞争，而是通过法制、规制等一系列现代化治理能力的创新，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。制度型开放是我国实现高水平对外开放的重要标志，为我国参与全球经济治理以及维护多边主义创造有利条件。 三、推动自贸试验区与区域经济协调发展的路径建议 基于新发展格局下自贸试验区促进区域经济发展的理论逻辑和目标体系，未来我国自贸试验区提升战略的一个重要方向就是要将高水平开放融入区域协调发展战略中，在区域高水平开放与区域协调发展之间建立联动和衔接机制，推动形成区域协同开放与协调发展的新格局，为推进中国式现代化提供重要支撑。 （一）鼓励差别化探索和功能提升，完善自贸试验区布局 习近平总书记强调：“推动经济高质量发展，既要深刻认识贯彻新发展理念、构建新发展格局对推动地方高质量发展的原则要求，又要准确把握本地区在服务和融入新发展格局中的比较优势，走出一条符合本地实际的高质量发展之路。”这就要求各地自贸试验区始终坚持全国一盘棋思想，以制度创新为核心，立足特色开展差别化探索。一是在吉林、江西、内蒙古等地新设一批自贸试验区，稳步推进有条件区域依托现有优势实现功能拓区。二是加快建设海南自由贸易港，全面启动全岛封关运作准备，不断完善自贸港政策制度体系。三是加强特色开放。围绕服务贸易、先进制造业、科技创新、数字经济等领域，与服务业扩大开放、综合性国家科学中心、制造强国、数字中国等国家战略形成叠加，与海关特殊监管区、跨境电商综试区、进口贸易示范区等开放载体联动发展。四是扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，鼓励各自贸试验区有针对性对标已生效实施或正在谈判的自由贸易协定，开展制度创新改革和压力测试，建设一批各有侧重、特色鲜明的RCEP示范区和CPTPP和DEPA先行区。 （二）推动规则标准“软联通”，强化自贸试验区与“一带一路”高质量对接 自贸试验区在规则、规制、管理、标准等制度型开放方面具有先行先试优势，通过对标国际高标准经贸规则，开展信息互换、监管互认、执法互助，促进各国规则、标准体系的相互兼容，必将对“一带一路”高质量建设产生深刻的影响。第一，支持自贸试验区搭建与“一带一路”国家检验检测认证机构的沟通平台，推动检验检测结果采信与认证机构互认。第二，聚焦“一带一路”国家机械、建材、高端纺织、钢铁等行业以及数字贸易、绿色贸易等领域需求，推动行业协会、企事业单位、检测机构积极参与国际标准研制。第三，支持自贸试验区先行开展“一带一路”标准化体系及合格评定程序研究，促进标准协调、合格评定结果互认。第四，鼓励自贸试验区在陆路运输的单证标准、操作规程、货物安全、金融结算等领域加快探索，提高市场主体贸易便利化水平。 （三）打造高能级开放平台，推进自贸试验区与城市群一体化开放 作为粤港澳合作的三个重大平台，深圳前海、广州南沙、珠海横琴三个自贸片区要在内地、香港及澳门共建单一自贸区进程中加快对接，协同打造对外开放门户枢纽和国际科技创新中心，有序推动金融市场互联互通和共建国际金融枢纽。长三角自贸试验区立足于勇当我国科技和产业创新的开路先锋的重要使命，重点推动建设一批国家级重大产业创新平台、国家级重大科技创新平台、高水平国际化协同创新共同体，加快探索国际人才互认、大型科学仪器设备资源共享、科技成果区域内转化的一体化联动创新机制。作为京津冀协同发展示范区，发挥大兴机场自贸片区枢纽平台优势，培育高端智能装备、生命健康、航空科技创新、高端服务业等战略性新兴产业，联动打造京津冀区域开放新引擎。成渝自贸试验区要以西部陆海大通道建设为核心，持续推进以陆上国际贸易规则为核心的制度创新，构建内陆港与内陆腹地之间、内陆与沿江沿边沿海之间的协同开放体系，探索建立内陆自由贸易港。 （四）加大“边境后”规则压力测试，构建高水平制度型开放体系 竞争中性、知识产权保护、规则一致等“边境后”规则是我国构建高水平制度型开放体系的难点和重点，尤其是针对国内依旧存在的地区封锁、地方保护、区域壁垒、各类障碍和行业垄断等“市场分割”问题，需要自贸试验区通过对标高标准经贸规则，加大压力测试和改革攻坚力度。一是在区域市场准入规则、监管规则、行业标准、资质认证等多方面制定统一规则，努力将差异化的区域政策透明化，将各自贸区形成的创新成果优先试点推广。二是推进市场监管公平统一，强化统一市场监管执法，加强知识产权保护、反垄断、反不正当竞争执法力度，持续清理招标采购领域违反公平的规定和做法。三是鼓励各自贸试验区对标国际高标准持续优化营商环境，以优质的制度供给和制度创新吸引更多企业投资。 （五）加强顶层谋划和指导，建立区域开放合作机制 协同发展应作为下一步实施自贸试验区提升战略的重要抓手，从全国一盘棋来统筹考虑自贸试验区与区域重大战略的衔接，加强顶层设计和指导。首先，遵循市场规律和产业发展规律，推进要素流动和资源共享，引导自贸试验区之间开展技术、产业、人才、资金的合作。其次，加快推进一体化制度创新和重大改革集成，做好自贸试验区联动发展经验总结和评估。重点流域、重点区域要建立有中央层面参与协调的跨区域合作机制，深化城市群自贸试验区一体化合作机制，探索“飞地”“离岸”“通道”等多种合作模式。此外，要构建跨区域合作的利益平衡机制，充分协调自贸试验区之间、区内与区外的利益平衡和利益分配，使各方分享开放合作成果。 |
