韩剑：以制度型开放引领江苏高水平对外开放

稳步扩大制度型开放是党中央在推进中国式现代化的伟大征程中，统筹把握中华民族伟大复兴战略全局、百年未有之大变局作出的战略部署，是新时代中国实现高水平对外开放的必然选择。继2018年中央经济工作会议提出“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”，2019年政府工作报告强调“更加注重规则等制度型开放”，“十四五”规划和2035年远景目标纲要指出,“稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放”，到党的二十大报告进一步强调，“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，标志着中国对外开放迈向更加全面、深入、主动和系统的新阶段。

稳步扩大制度型开放，不仅要求我国主动扩大国内规则、规制、管理、标准等同国际接轨的力度，实施更大范围、更宽领域、更深层次的主动开放，从高标准国际经贸规则的跟随者和接受者向参与者和制定者转变，同时, 要在高水平开放中统筹发展和安全，稳步有序地扩大金融、科技、数字经济、绿色低碳等领域制度型开放，构建制度型开放框架下维护国家安全的新型体制机制，尤其要注重规则的一致性和稳定性，牢牢把握高水平对外开放的主动权。

稳步扩大制度型开放是提升治理体系和治理能力现代化在对外开放领域的具体体现，是推动高水平开放、构建新发展格局的战略抉择，对推动建设更高水平开放型经济新体制意义重大。中国转向制度型开放的具体路径，就是要在继续维护和倡导贸易和投资自由化的基础之上，通过促进规则变革和优化制度供给安排，来满足国际分工进一步深度演进趋势下，跨国公司对统筹全球价值链的“无缝对接”需求，来迎合创新生产要素跨国流动对制度环境的新型需求，来对接国际经贸规则高标准化的发展趋势。

稳步扩大制度型开放是实现更高水平对外开放的核心

与商品和要素流动型开放相比，制度型开放的本质特征是一种由“边境开放”逐步向“境内开放”的拓展，从贸易壁垒、市场准入等向国内规则、规制、法律等体系的延伸。如果说实现商品与要素流动的自由化是器物型开放，那么制度型开放就是规则、规制、管理、标准等制度层面的“引进来”与“走出去”。当前，全球治理挑战和全球治理赤字凸显，亟需构建更加公平、合法、普惠、高标准的“制度导向”的开放型国际经济体系。我国在对外开放中要展现大国担当，必须不断完善以制度型开放为核心的更高水平开放型经济新体制，推动与世界经贸规则的深度融合迈向新阶段。

在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，稳步扩大制度型开放有利于增强国内大循环内生动力和可靠性。构建高水平社会主义市场经济体制是推动经济高质量发展的核心关键。推进制度型开放，建设良好的营商环境，保持国内外市场主体监管的一致性，为建设更高水平开放型经济新体制奠定制度基础。深化要素市场化改革、完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度等改革任务亟需全面深化。通过对标高水平国际经贸规则和最佳实践，有利于进一步明确相关改革发力的突破口和关键措施，降低制度性交易成本，引导高级生产要素向先进生产力集聚，为建立具有国际竞争力的现代产业体系，建设更加成熟更加定型的制度体系和治理体系提供有力支撑。

另一方面，稳步扩大制度型开放，有利于培育国际竞争新优势，提升国际循环质量和水平。进入21世纪以来，各国参与国际竞争的焦点逐渐从货物贸易拓展到服务贸易、数字贸易、绿色贸易等，对外开放的重点也从传统的进出口关税、外资准入等边境措施向竞争法规、知识产权、监管的透明度等边境内措施拓展。加快完善与国际投资、贸易通行规则和规制以及生产管理和标准等相衔接的经贸制度体系和监管模式,有助于为技术、服务、人才、数据等高级生产要素的跨境自由流动和良性循环提供制度保障，从而加快形成全球性大规模集聚高端先进要素的引力场。不仅如此，面对新一轮技术革命和规则竞争，要以自信有为的态度积极参与全球经贸秩序重塑，不断增强在新兴领域的制度性话语权，有力提出完善国际经贸新规则的中国主张、中国方案。

江苏推进制度型开放的重点领域与举措

作为开放大省，江苏已经全面进入以制度型开放引领高水平对外开放的新阶段，江苏“十四五”规划中提出要率先推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，构建与高标准全球经贸规则相衔接的规则和制度体系。近年来江苏深入推进制度型开放，在对标高标准国际经贸规则、保障外商投资合法权益、自贸试验区规则先行先试和压力测试和营商环境制度系统集成创新方面取得了显著成效。下一步要紧密对接以 CPTPP 为代表的新一代国际经贸规则，围绕国家战略，结合江苏特色，针对江苏问题，打造新时代制度型开放的规则引领区、压力测试区和国际对标区，重点可以聚焦以下六大领域。

一是完善高质量内外贸一体化的监管和标准体系。去年11月，商务部将江苏、浙江、福建、广东等9个地区作为首批内外贸一体化试点地区，在促进内外贸法律法规、监管体制、经营资质、质量标准、检验检疫、认证认可衔接等方面鼓励探索，形成可复制推广的经验和模式。江苏之前在全国率先开展增值税一般纳税人资格试点，为全国内外贸一体化改革提供了先行经验，未来要从畅通国内国际双循环的重要环节入手，针对国内外市场规则差异，在贸易自由化便利化、知识产权保护、电子商务、招标投标、政府采购等方面实行更高标准，深入推进内外贸监管部门信息互换、监管互认、执法互助。同时支持有条件的企业、行业组织、专业机构等开展国内国际标准比对，积极采用通过开放和透明程序制定的国际先进标准，参与国际标准制定，提高江苏标准与国际标准的一致性程度，推动在海外推广应用。

二是健全外资“稳中提质”的投资管理体系。十年来，江苏全省利用外资8年位居全国第一，成为跨国公司投资的热土。要让让外资引得来、留得住、发展好，关键在于营商环境。要把我省市场环境、产业环境、发展前景等优势充分发挥出来，把“国企敢干、民企敢闯、外企敢投”的市场主体积极性调动起来，让外商投资更有信心，经营更加舒心，增资更有决心。要激励“政府敢当”的主动有效作为，扩准入、优环境、强服务、抓重点，大力做好我省利用外资稳存量、扩增量、提质量工作，尤其要从制度层面完善负面清单管理制度和外资准入前和准入后的国民待遇制度，强化高水平吸收和利用外资的法治保障。要以负面清单制度为引领，加快“证照分离”改革，简化外资企业设立程序。推进在土地供应、税费减免、标准制定、上市融资、人力资源政策方面等给予外资企业公平待遇，保障内外资企业依法平等使用各类生产要素和公共服务资源。及时开展外商投资法规、规章和规范性文件专项清理工作，加快推动《江苏省外商投资条例》立法，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

三是构建高标准服务业开放的规制融合体系。近年来，江苏现代服务业发展势头强劲，先进制造业与现代服务业融合发展基础较好，但一些行业开放中仍存在“准入不准营”问题，在经营模式、牌照、业务范围、经营条件、业务许可等边境内措施有待进一步开放。立足江苏制造业，抢抓南京入选国家服务业扩大开放综合试点机遇，扩大在全省科技、信息、金融、商贸、物流等生产性服务业领域开放的溢出效应，试行跨境服务贸易负面清单管理模式，促进双向投资自由化便利化，放宽跨境交付、境外消费、自然人移动等模式下的服务贸易市场准入，形成与国际接轨的制度创新体系。重点探索法律、会计、医疗、建筑、专利代理等领域专业服务领域国际职业资质互认，允许符合条件的外籍人员在苏执业提供专业服务。针对先进制造与现代服务深度融合的趋势，加快形成与“两业融合”相衔接的开放创新制度体系。

四是探索数字经济、绿色低碳等新兴领域开放合作的规则引领体系。数字经济和绿色低碳经济是未来全球竞争的两大制高点,江苏抢占这两大高地，在数字经济领域，应率先对标《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），在数字税收、数据本地化、数据跨境流动、保护个人隐私等方面开展更大力度的探索和压力测试。以工业互联网、车联网、跨境电商、生物医药等重点领域数据出境为突破口，积极寻求与重要贸易伙伴通过双边、多边协议建立数据跨境流动认证等信任机制，推动建立长三角统一的数据流动规则。在绿色低碳领域，加强对国际低碳认证、碳足迹标识、碳关税、绿色环境标志、绿色包装制度等绿色贸易壁垒的研究应对，加大政府绿色采购力度，建立完善的绿色专利快速审查制度。

五是形成重大开放平台能级提升的制度创新体系。自由贸易试验区是我国新时代制度型开放高地，但改革措施的协同性、系统性不够，现有投资贸易制度设计主要是从价值链的单个环节出发，而非从价值链全链条优化的视角出发，对企业整体生产成本的影响也有限。自贸试验区与其他重大开放平台载体之间联动相对有限，限制了制度型开放的溢出空间。党的二十大报告提出“实施自由贸易试验区提升战略”，要在“提力、提质、提效”三个维度，主动深化“边境后”改革和压力测试，加快知识产权保护、政府采购、竞争中性、环境保护等领域的相关法规制度改革，以高水平制度型开放深化人才、技术、数据等要素流动型开放，围绕营商环境建设，提升改革系统集成的精准突破能力。

六是推动共建“一带一路”高质量发展的规则标准“软联通”体系。规则标准“软联通”，涵盖安全、投资、贸易、环保、能源、数字、农业等领域，是推动高质量共建“一带一路”的重要支撑。江苏一直是国际标准化活动的积极参与者，牵头起草的国际标准数量位居全国前列，但在服务“一带一路”交汇点建设方面的作用还有待进一步发挥。结合江苏优势产能领域，应重点帮助沿线重点国家在建材、纺织、钢铁等行业完善标准体系，提供标准化信息服务，联合沿线国家在船舶、工程机械等装备制造领域共同制定国际标准，完善国际标准体系建设。推动建设标准化海外示范工程，加强境外产业园区、经贸园区标准化建设，打造一批共建“一带一路”海外标准化合作示范项目。推动江苏中欧班列在检验检疫、通关、运单一体化、危险品运输、货物跟踪系统、信息平台等与重点沿线国家标准互信互认。加强电子商务标准国际合作，促进电子商务数据服务、物流应用、追溯体系标准化，加快推进海外仓标准建设，以标准引领江苏“丝路电商”高质量发展。

作者：韩剑 南京大学商学院教授、博士生导师，中国（江苏）自由贸易试验区研究院院长