陈建科：自贸区行政法治试验与党内法规互嵌路径研究——以嵌入性理论为视角

【摘要】自贸区行政法治试验具有为高水平制度创新进行压力测试的示范意义，具有为新时代法治政府建设提供实践样板的窗口作用。对于行政法治试验中的关键议题，如投资、贸易和金融管理机制等，传统的行政法学已独木难支，需要与党内法规有机统一来解决。这背后的逻辑可以用嵌入性理论来解释，包括结构性和关系性嵌入两种思路，既关注法律关系网络整体的价值，也重视行政行为在网络中的法律地位。然而，本应同属一体的自贸区行政法治试验与党规之间却存在体制性脱嵌问题，表现为两者关系的碎片化、绝对性、模糊性、间断性和弱联结。因此，有必要参照嵌入性理论，确立自贸区行政法治试验与党规之间关系的整体性、相对性、明确性、延续性和强联结，从根本上解决两者之间的体制性脱嵌困局。

【关键词】自贸区；行政法治试验；党内法规；互嵌理论

一、问题提出与文献回顾

研究“自贸区建设中行政法治试验与党内法规互嵌机制”议题，目标是破解自贸区建设中行政法治试验与党内法规之间的体制性脱嵌困局。学界对自贸区行政法治试验、党内法规以及两者间关系的研究成果不断增多，积累了一定基础，同时也存在着严重不足，这就为本研究提供了较大空间。

(一)问题的提出

自贸区行政法治试验，即于正式的突破性制度变革前，先在自由贸易试验区或者自由贸易港进行局部试验，积累经验，待条件成熟后再在全国广泛推行，通常称“先行先试”，核心是“制度创新”。

其价值在于示范意义——先行先试，为高水平乃至最高水平制度创新提供压力测试；在于窗口作用——敢闯敢试，为社会主义现代化强国目标下的法治政府建设提供实践样板。新时代对于自由贸易试验区建设中的关键议题，如突破性改革的对象与模式抉择、统筹协同、风险化解、容错纠错与鼓励激励等，行政法治试验已独木难支，亟须与党内法规有机统一来深入研议。然而，原应同属一个整体的行政法治试验与党内法规之间，在一些关键议题上仍然面临着体制性脱嵌问题，主要表现为自贸区行政法治试验与党内法规作为一个整体的作用尚未充分发挥，两者相互之间的法律关系地位不明确，党组织在自贸试验区行政法治试验中的中心作用不明显，自贸区行政法治试验与党内法规互嵌存在模糊性、间断性和低强度等问题。对此，传统的行政法学分析框架已难以维持充分的理论供给。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，党内法规理论研究逐渐成为一门显学，学理化、体系化水平不断提高。本文以自贸区建设中行政法治试验与党内法规之间的体制性脱嵌问题为出发点，运用互嵌理论这一支点搭建两者有机统一的学理框架，明确两者互嵌的具体场景，探寻互嵌的策略体系，从而实现研究目标。

(二)相关文献回顾

有关自贸区行政法治试验的研究呈现出波浪式发展的历程，经历了从传统范式向复杂性治理的转向与革新。在我国，相关研究在改革开放后异军突起，自2013年设立上海自贸试验区后蓬勃发展。自1978年改革开放至2013年上海自贸试验区设立，研究主要集中在出口加工区、保税区等开放区域的行政法治试验，建构逻辑主要有国家试错和地方竞争两种理论倾向。自2013年上海建设自贸试验区以来，学界重新关注自贸区行政法治试验及其规制问题，采用国际比较等方法研究自贸区法治试验的运作机制和法律规范，力图为推动在自贸区域谈判和自贸区域谈判受阻情况下的国家对外开放提供兼具理论性和实操性的参考资料。在国外，以“二战”为分水岭，研究经历了革新传统范式以应对复杂性治理的波浪式发展历程。“二战”前，世界上自贸区仅数十个，相关研究运用开放性实验主义决策范式，推动自贸区行政法治试验在问题识别和路径探寻方面的研究。“二战”后，自贸区得到了极大发展，相关研究积极向行为科学靠拢，掀起了决策科学化的热潮，行政法治试验的合法性、可行性、普遍性和公平性越来越得到认可。21世纪，面对环境的复杂性和不确定性，中国的制度试验模式引起了西方学者巨大的兴趣。

长期以来，党规研究集中在党建学科领域，政治学也有研究，但是并不深入，法学对党规现象研究的理论和实践需求处于不参与、不回应以及不重视的状态。国内相关研究经历了从概念到实体化、规范化再到学理化、体系化的发展历程。民主革命时期，中国共产党通过党内法规规范党内关系的传统得以确立；中华人民共和国成立至党的十一届三中全会前，党内法规研究逐步规范化和系统化，但仍有一定的历史局限性。党的十一届三中全会到党的十八大前，研究的规范性和稳定性加强，更具系统性。党的十八大以来，理论界围绕党内法规的学科化、学理化、体系化进一步深化研究，由诸多单个党内法规规则精妙结合形成了结构化的制度体系，以及由党规的内涵、效力、与国法的关系等共同组成了党规学的知识体系。西方政党法治化研究的进程可以分为三个阶段。“二战”前，是政党地位的消极认可阶段，没有专门对政党权力与地位进行积极论说的研究。“二战”后，政治民主化浪潮席卷全球，西方学者积极推动政党入宪，宪法的作用从单一地限制政党活动，转变为发挥和抑制两种作用并存。20世纪后期以来，西方政党法治的研究呈多元化样态，主要集中在规范和治理政党行为、建立规范有序的法治秩序、制定专门性的《政党法》等方面。

对于自贸区建设中行政法治试验与党内法规间的关系，鲜有专门论述，只是散见于有关文献之中。我国传统的行政法学，将开发开放区域的行政法治试验视为一种“传送带”模式，进入新时代，传统行政法学开始受党和国家机构改革等新的治理模式挑战。党的十八大之前的研究是与代议制、有限政府、责任政府等理论密切相连的，与党内法规之间是一种时隐若现、若即若离的模糊关系，党的十八大以后，开始明确强调依法治国与依规治党的有机统一，传统“传动带”模式受到挑战。目前，自贸区行政法治试验研究和党内法规研究仍是两个体系，学者们提出的根本出路是构建整体性治理理论体系。在西方国家，自现代政党诞生以来，除非执政党对行政法治试验的间接领导，行政法学界一般不把党内法规作为法律渊源，两者之间界限分明。研究表明，自贸区的基本组织形式早在政党出现之前就已存在，西方执政党对行政活动也是有影响的，这种影响大多是通过间接方式进行，进而成为西方国家党政关系的基本特征。研究也认为，如今西方有关自贸区的行政法治试验与政党法治关系的基本制度安排，就是在政党与政府反复博弈中形成的，正如美国现代政府制度就是联邦党人和民主党人通过采用辩论、妥协和制宪等方式间接影响决定的。

综上所述，学界对自贸区建设中行政法治试验、党内法规及其相互关系的研究不断增多，提供了极具价值的研究成果，然而仍存在着诸多不足：其一，现有一些研究囫囵吞枣，不事加工直接引入西方法治理论话语体系；其二，虽然党内法规研究日益成为一门显学，但是自贸区行政法治试验研究并未真正重视党内法规的价值；其三，现有研究大多限于本学科的“学术领地”，缺少理论构建、规范分析和政策言说的融合互动。这就为本研究留下了较大空间。同时，该领域的研究呈以下趋势：第一，党内法规理论研究，将为中国特色法治理论话语体系构建提供肥沃的理论滋养，进而跳出西方法治理论话语体系的窠臼；第二，未来行政法学者将把党内法规纳入研究视野，以回应治理新模式对传统行政法学的挑战；第三，研究将从碎片化走向体系化，为解决自贸区建设中行政法治试验与党内法规的体制性脱嵌问题提供充分的学理和制度支撑。因此，本文针对既有研究不足，立基于研究趋势，以自贸区建设中行政法治试验与党内法规的相互关系为研究对象，主要回答三个问题：一是互嵌的理论基础是什么？二是如何准确理解自贸区行政法治试验与党内法规的实践困境及其表现形式？三是实现自贸区行政法治试验与党内法规互嵌的具体路径有哪些？

二、理论逻辑：嵌入性理论及其逻辑展开

(一)Granovetter的嵌入性理论

尽管嵌入性这一概念是由Polanyi首先提出来的，但是Granovetter对嵌入性概念的界定与之还是存在差别。Polanyi认为经济活动是一个制度化的过程；而Granovetter认为这种制度过程实际上是一种人际互动，并强调在研究组织理论时，人际互动是组织活动的前提和基础，同时也是决定交易成本的重要因素。

Granovetter认为，行为和制度如何受到社会关系结构的影响一直是社会学的经典论题之一。新古典主义经济学家认为经济行为是非社会化的，而改革派经济学家则将经济行为带向了过度社会化的另外一个极端。虽然这两派观点截然相反，但是它们又有一个相似之处，那就是都忽略了经济行为的社会关系网络嵌入性强度的问题。Granovetter在此基础上重构了嵌入性理论，认为经济行为在非市场化社会并不像发展经济学派宣称的那么少，随着现代化的发展，嵌入性也不像他们所言的那么多，但是这种嵌入性从根本上来讲都是更为实质性的嵌入。

总体而言，Granovetter的嵌入性理论的主要贡献表现在四个方面：其一，复活了Polanyi的“嵌入性”概念，并进行重新阐释，为解释经济行为的嵌入性提供了理论基础；其二，修正了经济学的“理性人”的基本假设，认为经济活动中的人是适度社会化的；其三，在嵌入的具体内容上，将人际关系网络作为分析要素，认为制度是人际关系网络的凝固，避免了制度分析大而化之、只见制度不见人的弊端，为与经济学特别是制度经济学对话提供了基础，并将社会关系网络分析方法作为经济社会学的主要分析方法。

(二)嵌入性理论的逻辑展开

组织嵌入性将组织视为一个开放的社会关系网络，组织与社会关系网络的持续联系，形成了网格化的嵌入格局。网络外的组织与网络内的组织加强联系，可以获得比网络外其他组织更多的信息和资源。同样，当组织嵌入复杂的社会关系网络时，也可以获得更多的信息和资源能力。因此，从社会网络分析的角度来看，嵌入性理论最受学者关注的是结构嵌入性和关系嵌入性两种思路。

1. 结构嵌入性：社会网络结构及组织在网络中的位置为组织带来超额利益

结构嵌入性的主要观点是社会网络结构以及组织在社会网络结构中的位置可以为组织带来超额的信息和资源。这种观点不仅关注组织在网络中的位置，如“结构洞”与联通度问题，也关注社会网络整体的功能和价值，如网络密度、网络封闭性等问题。研究焦点基本集中在组织在结构中的位置以及网络密度及其对组织行为和行为效果的影响方面。组织嵌入社会关系网络，可以为组织带来直接或者间接的影响，可能是积极性影响，也可能是消极性约束。其中，影响最大的莫过于“结构洞”理论，即处在“结构洞”位置的组织，能够获得控制组织的能力。尽管结构性嵌入理论广受关注，但是该理论仅仅从社会关系网络整体的宏观角度对组织行为进行分析，欠缺对网络关系的嵌入性及其与结构性嵌入的相互联系的分析。

这里重点分析一下网络密度和“结构洞”理论。网络中组织之间联系程度越高，网络密度就越高。高密度网络信息流动速度高，运行封闭性强，容易形成共同的信任、标准、行为模式和约束机制。然而，高密度网络也有弊端，获得的同质性低质量信息和资源较多，难以获得异质性高质量的信息和资源，多样化竞争程度也较低。如果高密度网络中的组织要获得比较优势，就必须对其所处的网络进行优化，减去冗余部分，联结需要联结而未曾联结或者联结度不够的社会关系。

“结构洞”是两个互不联结的网络关系稠密地带，这里虽然信息和资源流动的机会很少甚至没有，但是却为活动其间的组织提供了网络利益。网络能力较强的组织，通常会想方设法将自己置于“结构洞”位置中去。处在这样位置的组织，接近信息，拥有较多社会联结，可以充当中介人角色，以获得比其他关系紧密地带的组织更强的竞争优势。高密度的网络提高结构的自主性，却减弱网络的中心性效应；同质性网络的封闭性功能与异质性网络的“结构洞”特征是互补的关系。

2. 关系性嵌入：与社会网络内组织的互惠交往是提升组织效能的重要作用机制

不仅网络结构可为组织带来超额信息和资源优势，组织间的相互关系同样可以影响组织行为和效果，这就是组织的关系嵌入性问题。组织行为中有三种资本，财力资本、人力资本和社会关系资本。财力和人力资本意味着生产力，内外部的相互关系则代表着社会资本。与财力和人力资本不同，社会资本属于社会关系双方，强调回报率，通过一定的社会关系，社会资本也可以转化为财力资本和人力资本。

社会关系影响组织绩效是通过关系的内容、方向、延续性和强度来实现的，这也是关系性嵌入理论的重要构成要素。研究表明，个人间与组织间的社会关系强度是有差别的。Granovetter在他1977年发表于《美国社会学杂志》上的《弱联结的力量》一文中，认为可以通过持续时间、紧密程度、互动频率以及相互服务内容等变量的组合，来测度组织所拥有的关系是强联结、弱联结还是强弱混合联结[25]。强联结，有利于借助对方获得保护从而降低组织面临的不确定性，控制组织的行为，但是获得的信息和资源容易重叠而低效；弱联结也是有力量的，可提高信息和资源的异质性和有效性，但是往往容易被忽视。

概括来说，关系嵌入性研究获得了一定程度的认可，但还存在不少争议。目前，关于关系嵌入性对组织行为和绩效的影响主要有四种观点：第一，关系嵌入性对组织行为和绩效起到正向促进的作用；第二，关系嵌入性对组织行为和绩效的影响是消极的；第三，组织行为和绩效，与关系嵌入性之间是倒U字型关系，只有适度的嵌入才能够对组织绩效起到最佳效果；第四，有学者认为两者是权变关系，只有在具体情境中才能准确把握。

三、困境识别：体制性脱嵌及其表现形式

自贸区行政法治试验与党内法规之间面临的最大问题是体制性脱嵌，这也是本文要解决的核心问题。按照嵌入性理论分析框架，应从结构嵌入性视阈对自贸区行政法治试验与党规体系的整体功能和价值问题进行分析，从关系嵌入性角度对自贸区行政法治试验与党内法规互嵌机制存在的困境展开探讨。

(一)自贸区行政法治试验或者党规作为法律关系网络，其整体功能尚未充分发挥

中国自贸试验区设立的目标是建立法治化、市场化和国际化的营商环境，这在21个自贸试验区的建设方案以及地方性立法中显而易见。比如，在2013年《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》、2015年方案2.0版本、2017年方案3.0版本、2019年的升级版《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》以及2014年的《中国(上海)自由贸易试验区条例》中，都将自贸试验区建设目标界定为具有国际水准的法治环境规范的自贸试验区，着力培育国际化、法治化营商环境。所谓法治化，不仅是国家法律及其实施，党内法规及其实施也是法治化的重要体现。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在全面依法治国的总目标中提出，要贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完善的党内法规体系，建设中国特色社会主义法治体系。党内法规虽然不属于法律规范，但是党内法规体系是中国特色法治体系的重要组成部分。各个自贸试验区建设方案均明确建设过程中应当坚持党的领导，把党的领导贯彻落实到自贸试验区建设的全过程各方面各领域，而党内法规则是实现党的领导的重要法治方式。但是两者之间这种互相促进、相辅相成的关系并未充分发挥，在学者研究甚至在自贸区行政法治试验的实际操作中，也难以寻觅到党内法规的身影。学术界党内法规的研究被隐藏在了党史党建、政治学之中，法学特别是行政法学界对党内法规的重视不够。学者们有关行政法治试验的研究，特别是先行先试的法治保障方面，鲜见涉及党内法规的整体功能和价值。

(二)自贸区行政法治试验在党规体系中的法律地位不清，反之亦然

为加强党中央的集中统一领导，在自贸区行政法治试验过程中，重大问题应当主动报请党中央研究，贯彻落实党中央的重大决策并及时报告决策落实情况，执行党的干部政策，结合自己所分管的工作负责任地向党中央推荐干部，在所分管领域落实全面从严治党责任，自觉同违反党章、党纪的行为作斗争。因此，有关重大决策、干部人事政策、纪律政策、宣传报道政策等领域的党内法规似乎有自贸区行政法治试验的位置，归属于“重大问题”。坚持党的领导，把党的领导贯彻落实到行政法治试验的各领域各方面和各环节，领导的显然不是简单意义上的事项，而是重大事项。然而，什么是“重大事项”，“重大事项”有哪些判断标准，由谁来判断是否属于“重大事项”以及判断“重大事项”有没有什么程序，都还是模糊不清的。

(三)自贸区党组织在行政法治试验与党规间的“结构洞”效应较弱

“结构洞”有静态“结构洞”和动态“结构洞”之分。其一，在静态“结构洞”中，自贸区党组织具有视野优势、整合优势、控制优势和引领优势。然而，当前部分自贸区党组织并没有形成视野优势，虽然占据着多个“结构洞”，接近多方面的信息和资源，但是并没有因此增强解决问题的创造性。其二，由于视野优势欠缺，自贸区党组织在执行创新性任务时往往难以有效整合相关资源。处在“结构洞”位置的党组织对流经其间的信息本应有着控制的条件，但是这一优势却常被浪费。其三，虽然需要通过“结构洞”为各自体系提供经验，但是处于这一有利位置的部分自贸区党组织却没有什么经验可供借鉴和遵循。即便我们假设处在“结构洞”位置的自贸区党组织具有较强的优势，但是随着时间的推进，维护“结构洞”的成本可能增加，获得的信息价值会下降，收益相应减少，“结构洞”的有效性就会弱化甚至消失。

(四)自贸区行政法治试验与党规互嵌的明确性不足

行政法治试验是一种介于立法授权和行政授权之间的一种授权制度，具有独立的法律地位。本质上，行政法治试验包含暂时调整实施、暂时停止实施部分法律规定以及授权特定主体实施两方面的内容。前者本质上是法律效力的中止和制定新法的混合，后者属于类似特许的行政法律制度。作为公权力的一种表达和行使方式，行政法治试验不论是内容还是方向，都应当是明确的，然而由于情势变化较快以及法治的滞后性和模糊性，使得这一追求陷入了尴尬境地。那么，作为与行政法治试验互嵌的党内法规，也是一种公权力的行使方式，亦应当是明确的。基于同样的理由，党内法规在内容与方式上的不确定性在将来的较长一段时期是必然存在的。具体而言，在涉及支持行政法治试验的党规制定、解释和使用过程中，仍存在含糊其词的情况，在贯彻党内法规的过程中，还面临着理论上党规的明确性与政治性、模糊性之间的逻辑困境，以及实践上党规不明确性内容的类型化认知问题。

(五)自贸区行政法治试验与党规互嵌的延续性较差

在自贸区建设过程中，社会转型会带来各方面的社会风险，如群体事件、信任危机等，这会将各方面纠纷，特别是行政纠纷，下沉到自贸区基层，从而削弱行政法治试验与党规之间互嵌的延续性。法律效力的持续性与制度规范的稳定性是密切相关的，如果法的稳定性较差，则很难保障法律效力的延续性。按照宪法的规定，国务院有权设立自贸区，因应自贸区先行先试的需要，全国人大常委会可以授权相关法律规定在自贸区暂时调整实施或者停止实施，或者授权决定由特定主体实施，这就是立法授权，为自贸区提供法治保障。授权立法模式程序简便、方式灵活，能够很快适应自贸区制度创新的需要。调整实施或者停止实施的暂时性和自贸区的试验性，决定了互嵌机制的规则是变动不居的。人的注意力有限，组织的注意力和资源也是有限的。同时，由于立法主体多元性，若缺乏系统的安排，互嵌机制除了作为单个规则，其延续性会受到影响，作为一个规则系统的延续性也会大打折扣。

(六)自贸区行政法治试验与党规互嵌的强度较低

研究表明，自贸区行政法治试验与党规之间的强联结，有利于提升制度创新的效果，事实却是两者之间联结的强度处于较低的水平。这种低强度的联结，体现在消极性和积极性两个方面。在消极层面上，党内法规在制定过程中还存在与行政法治试验相冲突的现象；在积极意义上，尚有党内法规在制定、解释、适用过程中不能与行政法治试验之间积极调适的问题。这种低强度的联结现象，与人们对党规与行政法治试验之间强联结的正当性怀疑有关。其实，不论是从党规和自贸区行政组织法协同治理的现实需要出发，还是从优化党的领导权理论、法治成本/收益理论、党规国法关系协调理论来讲，高强度的联结均具有正当性。高强度意味着主体范围大、规则标准高以及责任要求严，然而在理应高强度联结的领域，如“党的直接管理领域”“党政共治领域”，充斥着低水平的嵌入性问题，这不得不引起重视。

四、实现路径：自贸区行政法治试验与党内法规互嵌的五种机制

对自贸区行政法治试验与党规互嵌机制存在的六大困境，需要有针对性地进行剖解。依照“嵌入性理论”的逻辑架构，可从互嵌机制的整体性、相对性、明确性、延续性和有效性构建角度，破解其面临的碎片化、绝对性、模糊性、间断性和弱联结的困境。

(一)整体性互嵌机制

构建整体性互嵌机制的本质是充分发挥自贸区行政法治试验和党内法规作为一个整体的价值和功能，进而体现中国特色社会主义制度优势。国家对自贸区的定位是新时代对外开放的新高地，以及新时代坚持和完善中国特色社会主义制度的试验田，这亦是对自贸区行政法治试验的定位。2008年以来，我国面对的国际形势波诡云谲，美国为了从战略上围堵中国，试图胁迫WTO按照自己的意图来改革，同时另起炉灶建立TPP以造成对中国新的孤立和不利局面。虽然特朗普上台伊始退出了TPP，但是TPP仍然为美国留下了能够随时回归的通道。可以预见，美国未来复归TPP的可能性极大，中国仍将面临较大压力，这也是为什么批量设置、顶层设计和深度建设自贸区(港)的重要原因。

然而，不论怎么改，TPP中一些条款有可能危害我国金融安全、数据安全、意识形态安全等国家安全，因此，完全接纳TPP系统规则是不可能的。我国最大的国情是党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是党的领导，不断将制度优势转化为治理效能，具体表现之一就是充分发挥党内法规的整体功能和价值，不断加强党的组织法规、党的领导法规、党的建设法规建设。从理论上来讲就是研究党内法规的本质和规律，厘清党内法规学的学科标准、研究对象、研究范围、研究方法，夯实党规学作为一门独立学科的基础，为增强党内法规的规范性、时效性与协调性提供支持。

(二)相对性互嵌机制

实现互嵌的相对性核心是确立自贸区行政法治试验与党内法规之间的相对性法律地位。从本质上来讲，所谓相对性法律地位，即一方在另一方规范体系中所处的位置。由于党的领导是全面领导，可以说两者相对位置高度重合，只要是重要的事项、过程都有对方的位置。

各地自贸区建设总体方案均强调要坚持党的领导，将党的领导通过自贸区建设各领域各方面和全过程，得到更全面更具体更深入的执行与落实。需要注意的是，坚持和加强党的领导，强调的是对重大事项的领导，包括投资贸易金融人才等制度创新等核心制度。行政法治试验中重大事项的决策，如果离开党总揽全局、协调各方的领导作用，离开党的《党政领导干部选拔任用工作条例》《推进领导干部能上能下规定》等对行政法治试验起到鼓励激励、容错纠错和能上能下作用的党内法规的支持，恐怕难以实现，甚至产生系统性风险。

(三)明确性互嵌机制

形成明确性互嵌机制，要求互嵌的内容要相对明确。当前，有关自贸区的法律规范主要包括立法目的、体例、管理体制、创新举措等方面内容，互嵌的明确性也主要体现在这些方面。自贸区设立的直接目的是发挥其推进和保障制度创新试验田作用，可以推导出推进制度性开放和以开放倒逼改革的间接目的。各地的立法特别是各省市的自贸区条例内容大致相似，包括总则、附则、管理体制、投资、贸易、金融、法治环境等共同选择，也有特色定位，如广东省的“粤港澳合作与交流”、福建省的“闽台合作”以及天津市的“服务京津冀一体化”等。管理体制上一般是管委会模式加领导小组模式两种，在创新举措上采取鼓励、服务、容错和法治的原则。当前，我国自贸试验区建设缺乏国家层面立法以提供全国性的法制支持，所以不断有学者建议尽快制定《中国自贸区法》，固定自贸区制度试验创新成果，将行政法治试验与党内法规互嵌的内容明确下来，为未来的自贸区设立、运营和管理提供更具全局性、权威性和根本性的法律依据。

(四)延续性互嵌机制

提高自贸区行政法治试验与党内法规互嵌的延续性，本质在于提高互嵌机制的法治化、系统化、服务性和创造性水平。第一，提高法治能力和水平，解决互嵌能力不足问题。制度终究还是要靠人来执行的，关键在于提高立法者执法者的能力，明确互嵌的思路和发展方向，不能当“旁观者”和“搅局者”。第二，提高互嵌机制的系统化程度。行政法治试验是一个系统，党内法规制度建设也是一个系统，两者的互嵌更是一个系统工程。提高互嵌的延续性，需要运用系统化思维，以解决互嵌机制存在的碎片化和延续性不足的问题。第三，发挥党内法规的服务功能。自贸区党工委领导能力的强弱，关键在于服务自贸区行政法治试验水平的高低，除了将重心放在自贸区风险防控和秩序维护上，还需要关注党内法规对自贸区的服务功能的发挥；同时要尽力满足服务功能发挥过程中面临的人财物的需求，把资源向基层下沉和集中。第四，创新互嵌方式。提高自贸区公职人员制度创新的主动性，将制度创新成果与年终绩效挂钩，强化学习，掌握自贸区的本质特征，积极对接国际上最先进的自贸区规则，创造性地转化适用。

(五)有效性互嵌机制

增强互嵌机制的有效性，关键在于提高互嵌机制的强度，明确互嵌的方向、提高互嵌的标准以及严格互嵌的责任要求。首先，明确互嵌的方向。将党的领导贯彻到自贸区建设的全过程。党内法规应当明确党组织的功能主要在于总揽全局、协调各方，同时为行政法治试验提供鼓励激励、容错纠错和能上能下的制度支持，促进自贸区公职人员积极作为。其次，提高互嵌的标准。在自贸区进行试验的都是国际上最高水平的投资贸易金融规则，唯有提高互嵌的标准，严格把握互嵌的主体、范围、程序和职责权限，同时把风险控制在可控的范围之内，才能真正地提升制度创新的有效性。再次，严格把握责任要件。理性认知的局限、宽容理念的价值以及权力理性的实践为容错纠错机制的存在提供了正当性。自贸区的制度创新是试验性的，应客观审慎地看待有关行为，严格区分试验失败和违法违规之间的界限，为自贸区行政法治试验留有空间。同时，自贸区制度创新也面临着一定风险，为了平衡秩序和活力、稳定与创新之间的关系，该追责的须依法依规进行追责。

五、余论

自贸区具有从战略上为最高水平的制度创新提供压力测试的示范意义，有着为中国特色社会主义法治政府建设提供实践样板的窗口价值。因此，中央赋予自贸区更大改革自主权，让自贸区大胆闯、大胆试，自主进行改革创新，其中最重要的表现形式就是行政法治试验。行政法治试验中的核心议题，如投资自由便利、贸易自由便利、货物运输进出自由便利、人员进出自由便利和数据跨境安全有序流动等问题，由于涉及国家安全，不得不由党内法规来提供保障机制，以确保自贸区行政法治试验的稳定有序。可以说，自贸区行政法治试验与党内法规已经深深地嵌套在了一起。

对于前述最新挑战，传统的行政法学已经捉襟见肘，必须与党内法规有机统一来解决。这背后的理论逻辑是嵌入性理论，其不仅关注网络整体的价值和功能，也关注行政主体在网络中的法律地位，包括结构性嵌入和关系性嵌入两种思路。以嵌入性理论为视角，本文认为自贸区行政法治试验与党规之间存在体制性脱嵌问题，具体表现为两者间关系的碎片化、绝对性、模糊性、间断性和弱联结。面对自贸区行政法治试验与党规互嵌机制存在的现实困境，需要有针对性地进行剖解，依照嵌入性理论的逻辑架构，提升互嵌机制的整体性、相对性、明确性、延续性和有效性，以系统性地解决两者之间的体制性脱嵌问题。

还有一些问题需要进一步研究。嵌入性理论来源于新经济社会学，其理论假设具有很强的解释能力和借鉴价值，但仍需要结合行政法学研究方法进行适应性改造。自贸区行政法治试验与党内法规之间的互嵌机制，有助于解决两者之间的体制性脱嵌问题，将党的领导落实到自贸区建设的全过程。然而不得不引起深入思考的是：行政法治试验以及党内法规作为一个关系网络整体，其本质特征是什么？行政法治试验在党内法规中处于什么位置？党内法规在行政法治试验中又是什么法律地位？自贸区行政法治试验与党内法规互嵌的范围及其判断标准是什么？什么情况下适用强联结？强联结的效力范围怎么界定？本文最大的价值就在于抛砖引玉，若能引起学界对嵌入性理论以及自贸区行政法治试验与党规互嵌问题的“惊鸿一瞥”，足以达到研究目的。

【文章来源】《决策科学》2022年第3期

【作者简介】陈建科 中共江苏省委党校公共管理教研部副教授、中国(江苏)自贸试验区研究院特聘研究员