韩剑、刘瑞喜：中国入局CPTPP参与全球环境经贸规则治理的策略研究

CPTPP中的环境规则特点及中国面临的挑战

（一）CPTPP环境规则特点

CPTPP被誉为“面向21世纪的高标准贸易协定”，前身是《跨太平洋伙伴关系协定》，前期很大程度上由美国发起并主导，其中包含的环境规则也体现出较为明显的美式FTA色彩。比较来看（见表3），目前中国签署的贸易协定环境章节覆盖了环境目标、一般承诺、多边环境协定、合作、环境产品和服务、制度安排以及磋商机制等相关条款，其中在与多边环境协定相关的义务和承诺方面未明确到渔业捕捞、生物多样性保护等专项领域。而CPTPP不仅在范围、义务、约束方面对上述内容作出了更为详细的规则保障，还涉及了公众参与、私营部门参与，并且适用于强有力的环境争端解决机制。另外CPTPP在序言部分、卫生与植物卫生措施、政府采购、投资等章节也对环境问题有所涉及。

资料来源：根据WTO官网、中国自由贸易区服务网收集整理

就CPTPP中的环境条款而言，主要表现出以下特点：

一是为确保缔约方国内环境法的有效执行制定了较为严格的措施。虽然强调各国环境保护水平和环境优先事项的主权权利，但也包含许多通过外部压力影响缔约国环境法实施的程序性规定，包括要求建立国家间环境委员会、对某一国环境问题进行公开讨论、就环境法进行磋商等约束性措施。

二是严格规定了层层递进的磋商与争端解决程序。从环境磋商到高级代表磋商、部长级磋商，再到适用于争端解决章节，CPTPP对各环节规定了可执行的程序以及严格的时间限制，要求在收到磋商请求30天内迅速进行磋商，若在收到磋商请求60天内通过高级代表磋商和部长级磋商也未能解决该事项，请求方可根据CPTPP第28章（争端解决）规定诉诸争端解决程序。

三是细化了公众参与制度和程序。强调公众参与的公开透明，做到参与全流程均有较为详细的规则保障。要求缔约方建立国家咨询委员会等类似咨询机制，为公众提供参与机会。缔约方需接收和审议公众提交的书面意见，并以书面形式及时作出答复，意见及答复均需向公众公开。同时CPTPP成员需定期提交关于公众意见实施活动的书面摘要，并由委员会起草报告。

四是在海洋捕捞渔业和野生动植物保护等专项问题上做出了更为详细和高标准的规定。对非法、不报告和不受管制捕捞进行严格管制，增强渔业补贴透明度，禁止造成过度捕捞和捕捞能力过剩的补贴。增强政府间以及非政府组织间的合作，制定制裁、处罚或其他行政措施，严厉打击野生动植物非法获取和非法贸易。除此之外，CPTPP也对臭氧层保护、贸易和生物多样性、外来物种入侵、保护海洋环境免受船舶污染等专项问题做了框架性规定。并针对这一系列专项问题强调了公众参与和协商以及共同利益合作的重要性，在合作框架中对合作的程序、方式、领域以及合作效率、效果、进展的审查评估等进行了较为详细的规定。

五是强化了多边环境协定（MEAs）的义务。在之前美国的主导下，CPTPP引用了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《防止船舶污染国际公约》和《联合国海洋法公约》等多项MEAs，要求缔约方履行其参加的多边环境协定承诺，在20.23条（争端解决）也提及针对野生动植物保护方面的争端可向《濒危野生动植物物种国际贸易公约》（CITES）授权的一实体寻求技术建议或援助以处理该特定事项。在争端解决章节适用的情况下，基于强约束力的规则体系施加于较弱的MEAs条款，使得MEAs的规则约束力得到全面提升，成为未来国际环境规则修订的基础和参考。

（二）中国面临的挑战

总体来看，CPTPP环境规则涉及问题与中国改革方向一致，接受难度没有想象中大，且中国环境整治的力度空前，可采取较CPTPP环境标准更为深化、力度更大的行动。同时也要注意到，为对接CPTPP框架下的环境标准，将面临来自国内国际两个层面的挑战：

国内来看，一方面现行法律与国际环境保护标准仍存在较大差距。需要加强对CPTPP中各类专项问题的关注，例如在野生动植物保护方面，尽管中国加入CITES后在中央和各级政府建立了实施机制，但由于监管重叠和监管空白的存在以及中药行业对于野生动植物产品的依赖，也仍然存在着非法交易的情况；在生物遗传资源获取与惠益分享方面尚未形成完备的知识产权保护体系和遗传资源信息库；还有在环境产品技术标准制定和环境评价体系等方面需要进一步完善，在环境规则实施水平和执法保障机制方面也有待进一步强化和细化。另一方面公众参与渠道不畅通。中国目前签署的5个包含环境章节的贸易协定均未涉及公众参与领域，国内也尚未建立起个人、企业、非政府组织等多元主体广泛参与的环境保护配套保障机制，中国在环境问题公众参与方面与CPTPP规则要求尚存在较大差距。

国际来看，中国加入CPTPP将面临获得全部缔约方同意、漫长的谈判以及美国的阻挠三方面挑战。中国需要征得CPTPP 11个缔约方都同意后才能进入谈判程序，出于经济和地缘政治的考虑，CPTPP成员在谈判中对中国的要价可能会更高，要求中国做出更多的改变（苏庆义等，2021）。而且即使美国尚未重返CPTPP，也会通过影响日本、澳大利亚、加拿大等盟友来干预CPTPP的决定。此外，中国对外缔结条约的环境条款设置尚未形成统一标准和方略，内容较为零散。美国、欧盟贸易协定中的环境规则在发展过程中已经逐步成熟，而中国在国际环境塑造方面起步较晚，针对不同的国家签署的贸易协定文本上存在较大差别，未能形成统一模板。且中国已签署协定中的环境条款不适用于争端解决机制，未针对环境领域问题形成完备的磋商与争端解决程序以及较为细化的国际环境合作机制。

中国入局CPTPP在环境问题上的策略建议

中国加入CPTPP即便比较顺利也可能需要十年左右的漫长时期，应该认识到加入的过程比结果更重要，准确把握自身发展实际，稳步有序推进环境治理改革，从规则对接、引领、探索、布局四个维度出发，实现统筹国内发展和参与全球治理协同促进。

（一）规则对接：加快国内环境规制与CPTPP稳步全面对接

完善环境与贸易投资法规体系，加强贸易投资与环境规制的融合衔接，增加跨境合作条款细则，对野生动植物非法交易、非法捕捞等制定更为严厉的规则，加快完善生物遗传资源获取与惠益分享立法，构建符合高标准国际经贸规则的低碳贸易投资标准体系和绿色认证体系。强化公众参与透明度和规则保障，健全环境保护公众监督反馈和保障机制，对公众监督的受理时限、途径、范围等进行明确规定，推行环境社会观察员制度，支持发挥行业协商会的桥梁作用，推动环境保护多元主体广泛参与，逐步形成完备并具有延续力的国家绿色文化软实力。引导市场资本参与环境治理，完善“政府补贴+第三方治理+税收优惠”联动机制，丰富环保市场资金渠道，支持政府与社会资本开展绿色项目合作。健全环境治理评价体系，强化环境评价引领作用，加快建立将项目碳排放评价与能评和环评有机结合的绿色项目综合评价体系。提高中国环境规则实施水平，强化环境监督和执法力度，优化环境监督执法正面清单，完善跨部门、跨区域沟通协调机制，依法推动联合监管、动态监管、信用监管和失信惩戒，提高环境政策决策、实施和执行透明度。

（二）规则引领：构建对外缔结条约的中国环保标准和示范蓝本

推进制定对外缔结条约的环境章节“中式模板”，重视环境规则的主动设计，制定体现国际趋势又符合我国实际的环境条款，凸显人类命运共同体理念、“人与自然和谐共生”的中华文明积淀以及发展中国家诉求。也要把握新一代贸易投资协定环境规则发展趋势，探索建立包含国际环境合作、公众环境参与、环境争端解决等在内的更为合理的中式机制，并梳理MEAs关于成员义务履行的规定，纳入具有灵活性的标准和于我有利的环境条款。在多双边协定中进行规则尝试，率先深化与经贸联系紧密国家的环境合作，进一步升级中国与韩国、新加坡自贸协定，推进中日韩FTA、中国-海合会FTA环境议题开放包容谈判，同时积极推进亚太自贸协定（FTAAP）和RCEP环境规则发展完善。不同于美国、欧盟的国际环境规则塑造模式，中国可通过引领和主导南南优惠贸易协定，树立南南环境合作典范，进而影响全球环境规则体系。同时也要基于优势互补、产业协同，加快与发达国家构建双赢型自由贸易区。

（三）规则探索：推进环境规制压力测试与试点示范协同探索

发挥自贸试验区的“试验田”作用，支持长三角等重点区域自贸试验区联动，率先与CPTPP环境规制全面对接，建立相应的动态调整和毕业机制，实施环评审批正面、负面清单，探索建立碳普惠制和碳标签制度，开展生态产品价值核算试点和绿色债券、绿色股权投融资业务试点，推行生产者责任延伸制和环境污染强制责任保险制度，进一步深化创新性、差别性、集成性改革探索。关注环境标准在行业、企业的落地实施，针对机电、化工、钢铁等重点行业领域分批开展压力测试，可进一步作出超越CPTPP规则的环保标准试点。发挥各种示范的引领集成效应，实施重点企业节能减碳工程，打造绿色发展先行示范区，形成各有侧重、协调有序、协同促进的试点示范层级。加快境外经贸合作区绿色发展探索，建设一批以绿色产业和循环型产业为主导的园区，搭建环境技术交流与合作平台，树立中国境外园区绿色发展典范。探索中国特色新型城镇化制度模式，支持雄安打造中国特色绿水青山样板城，将绿色标准要求融入新区产业规制、能源供应、生活消费等全领域。

（四）规则布局：完善环境治理顶层设计和多双边战略路径

强化“双碳”目标引领，将碳中和目标写入法律，坚持因地制宜、突出重点、协调联动、注重实操，明确经济重点部门、重点城市率先达峰路线图，制定更有力度的温室气体减排约束性目标。强化与其他国家和国际组织的多边气候合作，在多边平台发出中国声音，形成新的全球气候领导力。设计中国对外缔结条约的短期与中长期布局路线及谈判策略，一方面要释放更加积极主动的信号入局CPTPP，设置谈判底线、红线，采取差异化策略逐个试探、击破，付出政治、经济资源争取全部成员国同意；另外也要做好被CPTPP拒之门外的准备，继续深入关注亚太自贸区（FTAAP）、中日韩FTA、中国-海合会FTA、中韩FTA二阶段谈判、中欧投资协定等其他多双边路线。推动建设绿色“一带一路”和绿色供应链，充分发挥“一带一路”绿色发展国际联盟及“一带一路”可持续城市联盟等平台的作用，加强与共建国家低碳和可再生能源战略对接合作，优化“一带一路”项目分级分类管理，推动绿色融资项目主流化，建设绿色、环保及可再生能源示范项目，推动形成全球价值链绿色发展的长效包容机制，驰而不息为全球绿色发展转型做出贡献。

作者：韩剑，南京大学商学院国际经济贸易系教授、博士生导师，中国（江苏）自由贸易试验区研究院院长；刘瑞喜，南京大学博士生