韩剑、刘瑞喜：全球贸易协定环境规则演变与中国实践

环境议题已经成为21世纪最重要的议题之一，习近平在第75届联合国大会向世界承诺力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，展现了中国深化环境治理和全球环境合作的坚定决心。“十四五”规划也将推动绿色高质量发展作为重大任务，并提出“积极参与引领应对气候变化等生态环保国际合作”。同时，2021年12月李克强总理在国务院常务会议上再次重申要“对标国际先进规则，加大参与国际标准制定和对接力度”。随着区域经济深度一体化发展进程不断加快，当前国际贸易规则制定逐渐从“边界规则”转向“后边界规则”，环境保护条款作为新一代贸易议题已经成为高水平区域贸易协定的重要组成部分。中国目前已与26个国家和地区签署了19项贸易协定，批准加入30多项与生态环境有关的多边公约或议定书，并于2021年9月正式递交加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）申请。作为“面向21世纪的高标准贸易协定”，CPTPP在范围、义务、约束等方面均体现了高标准，立足新发展格局，深入研判CPTPP高标准环境规则和全球环境规则发展脉络，对于中国深化国内环境治理改革，参与完善全球环境治理体系以及推动构建开放型经济新体制具有重要的理论与现实意义。

全球贸易协定环境规则演变与中国实践

贸易协定中的环境保护规则不断发展完善。1947年《关税与贸易总协定》第20条一般例外条款首次提及“保护人类、动植物生命或健康所必需的措施”，使环境保护逐渐成为多边贸易体制的重要价值目标。20世纪90年代以来，随着对贸易与环境相互影响认识地进一步加深，加之环保主义者力推，1994年生效的北美自由贸易协定（NAFTA）率先以环境附属协议的形式纳入众多环境条款。1995年世贸组织正式设立贸易与环境委员会，将环境与可持续发展问题作为主流工作的一部分，涉及环境保护的“绿色条款”越来越多体现于WTO法律框架下的各类协议，美墨金枪鱼案和美国海龟案等环境有关案件也进一步引起全球对贸易与环境问题的关注。然而WTO框架下的环境规则较为笼统零散，加之将环境作为独立议题的多哈回合谈判停滞不前，自由贸易协定（Free Trade Agreement，FTA）以其灵活性受到越来越多的关注，发展至今，环境条款已经成为自由贸易协定的重要组成部分。

目前全球约87%的贸易协定中包含环境相关条款。图1绘制了全球贸易协定环境条款的演变情况，自上世纪90年代以来，贸易协定中环境规则的深度和广度得到不断扩展，近年来环境条款在贸易协定中出现的频率也大幅上升。总体来看，发达国家与发展中国家间签署的贸易协定包含了更多的环境条款，而发展中国家间签署的贸易协定环境条款的总体深度较低。根据TREND贸易与环境数据库信息，南北国家间签署的贸易协定平均包含32个类别的环境条款，发达国家间的贸易协定平均包含12类环境条款，而发展中国家间的贸易协定平均包含8类环境条款。其中美国、欧盟、加拿大签署的贸易协定包含环境条款数位居前列，美国签署的协定平均包含66类环境条款，加拿大平均包含57类，欧盟平均包含54类环境条款（Morin等，2018）。

图1  全球贸易协定环境条款演变情况

数据来源：TREND贸易与环境数据库、WTO RTA数据库。

伴随着全球贸易协定的网络化发展趋势，包含环境条款的贸易协定已经形成了错综复杂的FTA网络。为将环境规则演变情况给予直观展现，本文以亚太地区为研究视角，绘制了纳入环境条款异质性的亚太FTA网络可视化效果图（见图2）。在2000年之前，亚太地区FTA网络表现出明显的区域性分块特征，亚洲区域与美洲区域处于分离状态。2000年以来，亚太地区环境领域深度合作的步伐加快，越来越多的贸易协定嵌入环境章节。总体来看，美国、欧盟以及加拿大、韩国已经成为亚太地区乃至全球签署包含高水平环境条款贸易协定的重要桥梁和助推器。其中欧盟虽不属于亚太地区，但与亚太地区联系紧密，与众多亚太国家签署了包含深度环境条款的贸易协定。从具体协定来看，美墨加三国协议（USMCA）、CPTPP、美国-秘鲁、美国-韩国、欧盟-越南、欧盟-加拿大、欧盟-日本、欧盟-哥伦比亚和秘鲁、欧盟-新加坡，以及加拿大-巴拿马、加拿大-洪都拉斯、韩国-新西兰等贸易协定包含的环境条款数位居前列，其中，CPTPP包含了137个类别的环境条款，是目前全球最高环境标准贸易协定的主要代表。

图2  2000年和2020年亚太地区FTA扩展网络(纳入环境条款异质性的有权网络)

资料来源：根据世界银行贸易协定数据库整理，使用UCINET软件计算并绘制。

注：1.选取CPTPP、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）以及亚太经合组织（APEC）下的21个亚太经济体作为研究对象（图中用中文标出），并将与这些经济体存在贸易协定联系的其他经济体纳入，形成亚太地区FTA扩展网络。2.图中圆形节点面积越大，代表该经济体签署的包含环境条款的贸易协定越多；节点之间的连线代表经济体间存在的贸易协定联系，连线越粗，环境规则深度越高；白色节点表示与中国存在贸易协定联系。

截至目前，中国已批准加入30多项与生态环境有关的多边公约或议定书，签署的19项自贸协定也均包含环境条款，环境条款的数目和强度显著增加。其中，中国与韩国签署的贸易协定环境规则深度较高，包含了74个类别的环境条款，另外与瑞士、新西兰签署的贸易协定分别包含51和52个类别的环境条款。与CPTPP比较来看（见图3），中国签署的贸易协定已经涉及了环境目标、一般承诺、多边环境协定、环境合作、制度安排以及磋商机制等相关条款，但较少涉及野生动植物保护、臭氧层保护、渔业捕捞等具体环境领域。而CPTPP不仅在范围、义务、约束方面对上述内容作出了更为详细的规则保障，还强调了公众参与、企业社会责任、提高环境绩效的自愿性机制等内容，并且适用于强有力的环境争端解决机制。总体来看，中国在环境规则深度方面与CPTPP还有较大差距。近年来中国对以前与新加坡、东盟、智利、新西兰达成的自贸协定进行了升级，环境规则的深度也在不断提升，已有包括中国-瑞士、中国-韩国、中国-格鲁吉亚、中国-新加坡升级、中国-智利升级、中国-新西兰升级自贸协定在内的6个设置单独环境章节的贸易协定。

图3  中国签署的部分贸易协定与CPTPP环境规则的比较矩阵

资料来源：世界银行贸易协定数据库、TREND数据库。

注：深色网格代表包含相关条款，数字大小衡量条款强度，1代表规定不具约束力，2代表具有约束力，但没有争端解决，3代表涉及国家间争端解决，4代表涉及私人主体与国家间争端解决，5代表国家间争端解决和私人主体与国家间争端解决均有涉及。

全球贸易协定环境规则发展动向

出于各国发展阶段和模式不同，各国对于贸易协定中环境规则的态度具有差异。发达国家对于贸易协定中纳入高水平环境规则更为积极主动，其中美国和欧盟是主要的推动者。二者在贸易协定中纳入环境章节的深层次原因主要表现在扩大绿色产品出口，安抚国内民众的政治需要以及抢占全球道义制高点三个方面（李丽平等，2015），主要通过将国内法转为区域贸易规则，以区域撬动多边进而掌握国际环境规则主动权和话语权。发展中国家来看，中国近年来对贸易协定中引入环境条款较为积极，与美欧不同的是，中国主要以发展为导向，注重绿色产品贸易自由化，推动绿色发展转型。而印度、俄罗斯等在环境规则领域并不积极，普遍认为发达国家以环境保护为借口构筑绿色贸易壁垒，体现出强烈的贸易保护主义色彩，印度与欧盟贸易协定谈判搁置多年部分也与环境条款对印度出口的限制有关。另外墨西哥受NAFTA影响较大，成为对环境规则较为积极的新兴市场之一，但墨西哥在与发达国家的谈判中仍然处于被动状态，比如新版美墨加协定强化了对缔约国未能有效执行国内环境法或未能采取必要措施履行环境义务的监管和制裁，要求向墨西哥派驻环境专员监督协定遵守情况，这一定程度上损害了墨西哥的国内利益。

表1对美、欧、中三大经济体近年来签署贸易协定的环境章节情况进行了梳理。从具体条款来看，三者均涉及了环境目标、环境合作、多边环境协定、制度安排、对外援助、磋商机制等方面规则。除此之外，美国更强调公众参与，不仅提及公众参与机会，还规定了公众参与的程序事项和公众意见提交的相关问题，而且美国对多边环境协定的关注更为细化，也是在美国的主导下开启了FTA与多边环境协定互相联系的国际环境规则发展阶段。而欧盟环境标准强调可持续发展，在许多贸易协定中都包含贸易与可持续发展章节，并将劳工和环境问题在该章节中联系了起来，涉及了可持续性影响评估、预防原则和代际公平等问题，并涵盖气候变化问题。另外美、欧的环境章节也强调私营部门参与，涉及了企业社会责任和提高环境绩效的自愿性机制。

资料来源: 根据WTO官网、TREND数据库、Jinnah等（2013）信息整理。

在规则模式上，美国环境章节的突出特点是具有硬约束力，环境问题适用于争端解决机制，可以通过制裁来强制执行。欧盟环境章节则采用软约束的方式，主张政策对话与合作，包括缔约国政府间的互动、公众与政府间的互动以及缔约国间相关人员、组织的互动，但近年来欧式FTA也呈现出不断增强的硬性实施趋势。而中国的环境条款更加强调规则包容性，注重各国发展阶段与国情差异，目前签署的环境条款内容较为基础，缺少对具体环境领域的规范，也未形成体现中国特色的专项条款，虽为缔约方留下了更多的政策操作空间，但不利于具体领域问题的解决和统一规则的形成。另外中国与美国在公众参与程序、环境争端解决机制以及强化外部压力影响国内执法的有关条款方面存在分歧，而与欧盟在气候变化等推动可持续发展的领域存在更多的政策合作空间。

总体来看，目前环境问题已经成为全球最具有深度合作前景的领域，全球环境规则呈现环境保护范围扩展，环境与贸易投资深度融合，规则约束强化甚至硬法化等多方面趋势。各国对于环境保护目标具有一致性，但仍需考虑各经济体的国情差异，秉持相互尊重原则，管控分歧，扩大共识。

来源：《国际贸易》第5期

作者：韩剑 南京大学商学院教授，博士生导师 中国（江苏）自由贸易试验区研究院院长

         刘瑞喜 南京大学商学院博士研究生